Prejudiciële vragen aan HvJ EU over vrije advocaatkeuze en ontslagprocedure ex art. 6 BBA

ECLI:NL:HR:2014:2901

Instantie: Hoge Raad
Datum uitspraak: 03-10-2014
Datum publicatie: 03-10-2014
Zaaknummer: 14/01472
Formele relaties: Conclusie: ECLI:NL:PHR:2014:1733, Gevolgd
Rechtsgebieden: Civiel recht
Bijzondere kenmerken: Prejudiciële beslissing
Inhoudsindicatie: Prejudiciële vraag (art. 392 Rv). Rechtsbijstandverzekering. Vrije advocaatkeuze bij ontslagprocedure bij UWV (art. 6 BBA)? Art. 4:67 Wft. Richtlijn 87/344/EEG en HvJEU 7 november 2013, zaak C-442/12, ECLI:EU:C:2013:717. Moet ontslagprocedure worden aangemerkt als ‘administratieve procedure’ in de zin van art. 4 lid 1, aanhef en onder a, Richtlijn 87/344/EEG? De Hoge Raad stelt prejudiciële vragen aan het HvJEU.
Vindplaatsen: Rechtspraak.nl

Uitspraak
3 oktober 2014
Eerste Kamer
nr. 14/01472
LZ/AS

Prejudiciële beslissing

in de zaak van:

[eiser],
wonende te [woonplaats],
EISER in eerste aanleg,
advocaat in de prejudiciële procedure: mr. K.T.B. Salomons,

t e g e n

DAS NEDERLANDSE RECHTSBIJSTAND VERZEKERINGMAATSCHAPPIJ N.V.,
gevestigd te Amsterdam,
GEDAAGDE in eerste aanleg,
advocaat in de prejudiciële procedure: mr. J.W.H. van Wijk.

Partijen zullen hierna ook worden aangeduid als [eiser] en DAS.

1 Het geding in feitelijke instantie
Voor het verloop van het geding in feitelijke instantie verwijst de Hoge Raad naar het tussenvonnis in de zaak C/13/558839/KG ZA 14-184 MvW/SvE van de voorzieningenrechter in de rechtbank Amsterdam van 18 maart 2014;
Het vonnis van de voorzieningenrechter is aan deze beslissing gehecht.

2 De prejudiciële procedure
In het tussenvonnis heeft de voorzieningenrechter op de voet van art. 392 Rv de volgende prejudiciële vraag aan de Hoge Raad gesteld:
“Wat wordt verstaan onder het begrip “gerechtelijke of administratieve procedure” als bedoeld in artikel 4:67 Wft en valt de procedure bij het UWV, die volgt op een verzoek van een werkgever om toestemming te verlenen voor opzegging van een arbeidsverhouding (ex artikel 6 BBA), onder dit begrip?”
Advocaten van beide partijen, alsmede mr. K.J.O. Jansen namens Das, hebbenop de voet van art. 393 lid 1 Rv schriftelijke opmerkingen ingediend.
Na daartoe desgevraagd in de gelegenheid te zijn gesteld, zijn schriftelijke opmerkingen op de voet van art. 393 lid 2 Rv ingediend namens (i) Achmea Schadeverzekeringen N.V. door mr. F.E. Vermeulen, mr. A.I.M. van Mierlo en mr. P.R. van der Vorst, en (ii) [betrokkene 1], [betrokkene 2], [betrokkene 3], [betrokkene 4], [betrokkene 5], [betrokkene 6], [betrokkene 7], [betrokkene 8], [betrokkene 9], [betrokkene 10], [betrokkene 11] en [A] B.V. door mr. M.E. Gelpke.
De conclusie van de Advocaat-Generaal J. Spier strekt tot het stellen van prejudiciële vragen aan het HvJEU als vermeld onder 14.11 van de conclusie.

3 De prejudiciële vraag en de uitgangspunten bij de beantwoording daarvan

3.1 Bij de beantwoording van de prejudiciële vraag dient het volgende tot uitgangspunt.
(i) [eiser] heeft bij (de rechtsvoorganger van) ASR een rechtsbijstandverzekering afgesloten. De uitvoering van de verzekering is overgedragen aan DAS.
(ii) In de op de verzekeringsovereenkomst van toepassing zijnde polisvoorwaarden zijn, voor zover hier van belang, de volgende bepalingen opgenomen:
“4.3. De verlening van rechtsbijstand
a. De rechtsbijstand wordt verleend door het juridisch zelfstandig schaderegelingsinstituut. Het schaderegelingsinstituut garandeert daarbij de inzet van alle in loondienst aan haar verbonden deskundigen. Met de verzekerde wordt overlegd over de wijze van behandeling en hij/zij wordt geïnformeerd over de haalbaarheid van het gewenste resultaat. (…)
d. Als de behandeling niet door het schaderegelingsinstituut zelf kan worden voltooid draagt het schaderegelingsinstituut deze over aan een advocaat (…). In aanmerking komen advocaten die in Nederland zijn ingeschreven of kantoor houden, als de zaak hier dient of die bij het buitenlands gerecht staat ingeschreven als de zaak daar dient. In geval van een opdracht aan een advocaat (…) volgt het schaderegelingsinstituut de keuze van de verzekerde. (…)
e. Alleen het schaderegelingsinstituut is bevoegd, na overleg met de verzekerde, opdrachten te verstrekken aan advocaten (…).
De opdrachten worden steeds gegeven namens de verzekerde. De verzekerde machtigt het schaderegelingsinstituut hiertoe onherroepelijk. (…)

De kosten van rechtsbijstand
5.1. Vergoed worden alle kosten van rechtsbijstand en van advies en behandeling door het schaderegelingsinstituut.

5.2. Daarnaast worden vergoed:
a. de honoraria en voorschotten van de overeenkomstig deze voorwaarden ingeschakeld advocaat (…)”
(iii) De werkgever van [eiser], Tropenzorg B.V., heeft op 14 januari 2014 op de voet van art. 6 van het Buitengewoon Besluit Arbeidsverhoudingen (hierna: BBA) het Uitvoeringsinstituut werknemersverzekeringen (hierna: UWV) verzocht om toestemming tot beëindiging van de arbeidsovereenkomst met [eiser] wegens bedrijfseconomische redenen.
(iv) [eiser] heeft DAS op 17 januari 2014 verzocht om kostendekking voor rechtsbijstand in de ontslagprocedure door een externe advocaat. DAS heeft [eiser] meegedeeld dat hij in deze geen recht heeft om zelf een advocaat te kiezen en dat, indien hij toch ervoor kiest om zijn belangen door een externe advocaat te laten behartigen, de hieraan verbonden kosten voor zijn rekening komen.
(v) Bij brief van 21 januari 2014 heeft de advocaat van [eiser] DAS nogmaals verzocht de redelijke en noodzakelijke advocaatkosten van [eiser] te vergoeden.
(vi) Bij e-mail van 22 januari 2014 heeft A. van der Plas, jurist bij DAS, de advocaat van [eiser] onder meer het volgende meegedeeld:
“In een procedure bij het (…) UWV (…) is er geen sprake van een gerechtelijke of administratieve procedure zoals is bedoeld in de Europese Richtlijn voor Rechtsbijstandsverzekeraars, de Wet op het financieel toezicht (en de uitspraak van het Europese Hof van Justitie van 7 november 2013, C-442/12, Sneller/DAS). Reden hiervoor is dat er uitsluitend besluitvorming aan de orde is ten aanzien van de toestemming ex artikel 6 BBA. Het UWV neemt als overheidsinstelling een eindbeslissing. (…) Het UWV is daarbij een overheidsorgaan, geen gerecht of overheidsrechter met de daarbij passende waarborgen (…) Tegen deze achtergrond past het dan ook dat er na van het UWV verkregen toestemming tot opzegging van de arbeidsovereenkomst een KOO-procedure [de Hoge Raad leest: kennelijk onredelijk ontslagprocedure] kan worden gestart, die wel de waarborgen en mogelijkheden kent van een reguliere gerechtelijke procedure.”
(vii) Op de verzekeringsovereenkomst tussen ASR en [eiser] is de Wet op het financieel toezicht (hierna: Wft) van toepassing. Art. 4:67 Wft luidt, voor zover hier van belang:
“Een rechtsbijstandverzekeraar draagt er zorg voor dat in de overeenkomst inzake de rechts-bijstandsdekking uitdrukkelijk wordt bepaald dat het de verzekerde vrij staat een advocaat of een andere rechtens bevoegde deskundige te kiezen indien:
a. een advocaat of andere rechtens bevoegde deskundige wordt verzocht de belangen van de verzekerde in een gerechtelijke of administratieve procedure te verdedigen, te vertegenwoordigen of te behartigen; (…)”
(viii) Art. 4:67 Wft is gebaseerd op richtlijn 87/344/EEG van de Raad van 22 juni 1987 tot coördinatie van de wettelijke en bestuursrechtelijke bepalingen betreffende de rechtsbijstandverzekering (Pb 1987, L 185/77) (hierna: de Richtlijn). In de overwegingen voorafgaand aan de bepalingen van de Richtlijn is het volgende opgenomen:
“Overwegende dat het belang van de voor rechtsbijstand verzekerde inhoudt dat deze zelf zijn advocaat moet kunnen kiezen of elke andere persoon met de kwalificaties die door het nationale recht worden toegestaan in het kader van gerechtelijke of administratieve procedures (…)”
(ix) Art. 4 lid 1 Richtlijn luidt, voor zover hier van belang, als volgt:
“In elke overeenkomst inzake rechtsbijstandsverzekering moet uitdrukkelijk worden bepaald dat:
a) indien een advocaat of andere persoon die volgens het nationaal recht gekwalificeerd is, wordt gevraagd de belangen van de verzekerde in een gerechtelijke of administratieve procedure te verdedigen, te vertegenwoordigen of te behartigen, de verzekerde vrij is om deze advocaat of andere persoon te kiezen; (…)”
( x) In het arrest Sneller/DAS (HvJEU 7 november 2013, zaak C-442/12, ECLI:EU:C:2013:717) heeft het HvJEU de volgende prejudiciële vragen beantwoord:
“1) Laat artikel 4, lid 1, van richtlijn 87/344/EEG toe dat een rechtsbijstandsverzekeraar die in zijn polissen regelt dat rechtsbijstand in gerechtelijke of administratieve procedures in beginsel zal worden verleend door werknemers van de verzekeraar, tevens nog bedingt dat de kosten van rechtsbijstand van een door de verzekerde vrij gekozen advocaat of rechtsbijstandverlener slechts onder de dekking vallen indien de verzekeraar van mening is dat de behandeling van de zaak aan een externe hulpverlener moet worden uitbesteed?
2) Maakt het voor de beantwoording van de eerste vraag verschil of voor de desbetreffende gerechtelijke of administratieve procedure rechtsbijstand wel of niet verplicht is?”
(xi) In antwoord op deze vragen heeft het HvJEU onder meer het volgende overwogen:
“24 (…) de doelstelling die door richtlijn 87/344 en inzonderheid artikel 4 ervan wordt nagestreefd, namelijk de belangen van de verzekerden ruim te beschermen (…) [is] niet verenigbaar (…) met een restrictieve uitlegging van artikel 4, lid 1, sub a, van deze richtlijn (…)
25 In dat verband moet eraan worden herinnerd dat artikel 4, lid 1, van de richtlijn 87/344 met betrekking tot de vrije keuze van de rechtshulpverlener een algemene strekking en een bindend karakter heeft (…)
29 Gelet op de voorgaande overwegingen moet op de eerste vraag worden geantwoord dat artikel 4, lid 1, sub a, van richtlijn 87/344 aldus moet worden uitgelegd dat het zich ertegen verzet dat een rechtsbijstandsverzekeraar die in zijn verzekeringsovereenkomsten regelt dat rechtsbijstand in beginsel wordt verleend door zijn werknemers, tevens bedingt dat de kosten van rechtsbijstand van een door de verzekerde vrij gekozen advocaat of rechtsbijstandverlener slechts vergoed kunnen worden indien de verzekeraar van mening is dat de behandeling van de zaak aan een externe rechtshulpverlener moet worden uitbesteed. (…)
31 Aangezien, enerzijds, het recht van de verzekerde om zijn rechtshulpverlener vrij te kiezen, een algemene strekking en een bindend karakter heeft (…) en anderzijds, richtlijn 87/344 het bestaan en de reikwijdte van dat recht niet afhankelijk stelt van nationale regels voor de vertegenwoordiging in rechte (…) kunnen deze nationale regels niet van invloed zijn op het antwoord op de eerste vraag.
32 Gelet op deze overwegingen moet op de tweede vraag worden geantwoord dat het voor de beantwoording van de eerste vraag geen verschil maakt of rechtsbijstand voor de desbetreffende gerechtelijke of administratieve procedure naar nationaal recht verplicht is. (…)”

2.1 In het geding dat heeft geleid tot de aan de Hoge Raad gestelde prejudiciële vraag, vordert [eiser] – kort gezegd – primair dat de voorzieningenrechter DAS zal veroordelen tot overdracht van de zaak aan een door [eiser] aan te wijzen advocaat onder de verplichting diens honorarium en proceskosten te voldoen vanaf 17 januari 2014, dan wel DAS te veroordelen tot betaling van een voorschot van € 5.000,– op de advocaatkosten, en subsidiair dat de voorzieningenrechter DAS zal veroordelen tot betaling aan [eiser] van € 6.050,– als voorschot op schadevergoeding, een en ander met veroordeling van DAS in de proceskosten.

3.2.2 [eiser] heeft aan zijn vorderingen ten grondslag gelegd dat het hem, gelet op het bepaalde in art. 4:67 Wft en de Richtlijn, vrij staat op kosten van DAS in het kader van de ontslagprocedure bij het UWV zelf zijn advocaat te kiezen of elke andere persoon met kwalificaties die door het nationale recht worden erkend. Art. 4.3 onder a en d van de polisvoorwaarden maakt inbreuk op het recht op vrije advocaatkeuze en is daarom onredelijk bezwarend en dus vernietigbaar of dient buiten toepassing te worden gelaten op grond van de redelijkheid en billijkheid en strijd met dwingend recht.

3.2.3 DAS heeft het verweer gevoerd dat de ontslagprocedure op de voet van art. 6 BBA niet kan worden aangemerkt als een gerechtelijke of administratieve procedure als bedoeld in art. 4 lid 1, aanhef en onder a, van de Richtlijn en art. 4:67 Wft.

3.3 De voorzieningenrechter heeft vooropgesteld dat [eiser] een voldoende spoedeisend belang heeft bij de gevraagde voorzieningen (rov. 4.1).
Voorts heeft de voorzieningenrechter overwogen dat partijen het erover eens zijn dat het UWV geen rechterlijke instantie is, maar een overheidsorgaan, met als gevolg dat de procedure waarin de werkgever van [eiser] voor de opzegging van de arbeidsverhouding voorafgaande toestemming van het UWV verzoekt, niet betreft een gerechtelijke procedure als bedoeld in art. 4:67 Wft en de Richtlijn. De vraag die partijen verdeeld houdt is dan ook of de procedure bij het UWV een administratieve procedure is als bedoeld in art. 4:67 Wft en de Richtlijn. Laatstgenoemd begrip is volgens de voorzieningenrechter nog niet in de Europese en Nederlandse rechtspraak uitgelegd, terwijl deze uitleg voor de rechtspraktijk in veel geschillen relevant zal zijn. (rov. 4.2)
De voorzieningenrechter heeft vervolgens op de voet van art. 392 Rv de hiervoor onder 2 vermelde prejudiciële vraag aan de Hoge Raad gesteld, met de kanttekening dat de Hoge Raad dan kan beoordelen of het nodig is om een prejudiciële vraag aan het HvJEU te stellen (rov. 4.3-4.8).
De voorzieningenrechter heeft iedere verdere beslissing aangehouden (rov. 4.9).

3.4 Bij de beantwoording van de door de voorzieningen-rechter gestelde vraag of de procedure bij het UWV moet worden aangemerkt als een administratieve procedure als bedoeld in art. 4:67 Wft en art. 4 lid 1, aanhef en onder a, Richtlijn, stelt de Hoge Raad voorop dat dit begrip in beide regelingen op dezelfde wijze dient te worden uitgelegd. Er zijn geen aanwijzingen dat de Nederlandse wetgever bij de invoering van (de voorlopers van) art. 4:67 Wft heeft beoogd op dit punt van art. 4 lid 1, aanhef en onder a, Richtlijn af te wijken, en heeft bedoeld (de voorlopers van) art. 4:67 Wft van toepassing te doen zijn op administratieve procedures die niet worden bestreken door art. 4 lid 1, aanhef en onder a, Richtlijn.
Beantwoording van de door de voorzieningenrechter gestelde vraag vergt aldus uitleg van art. 4 lid 1, aanhef en onder a, Richtlijn, en daarmee van Unierecht.

3.5.1 De hier noodzakelijke uitleg van Unierecht dient te geschieden tegen de volgende achtergrond.

3.5.2 Het Nederlandse civielrechtelijke arbeidsrecht kent een wettelijk stelsel van ontslagbescherming voor de werknemer. In de praktijk zijn de belangrijkste wijzen waarop een werkgever een arbeidsovereenkomst met een werknemer kan beëindigen (i) ontbinding door de rechter (zie hierna in 3.5.3), en (ii) opzegging, waarvoor de werkgever dient te beschikken over een ontslagvergunning (zie hierna in 3.5.4).
De arbeidsovereenkomst kan ook op andere wijzen worden beëindigd. Deze andere beëindigingsgronden blijven hier onbesproken.

3.5.3 De eerstbedoelde wijze waarop een werkgever een arbeidsovereenkomst kan beëindigen vergt een procedure op de voet van art. 7:685 BW ten overstaan van een rechterlijke instantie – de kantonrechter – waarbij de werkgever verzoekt om de arbeidsovereenkomst “wegens gewichtige redenen” te ontbinden. De door de kantonrechter uit te spreken ontbinding kan gepaard gaan met de toekenning van een vergoeding aan de werknemer.

3.5.4 De als tweede genoemde wijze waarop een werkgever een arbeidsovereenkomst kan beëindigen is aan de orde tussen [eiser] en diens werkgever (zie hiervoor in 3.1 onder (iii)). Hierover kan het volgende worden opgemerkt.
(a) De werkgever kan op de voet van art. 6 BBA verzoeken om verlening van een ontslagvergunning.
(b) Het verzoek van de werkgever wordt getoetst door het UWV, dat een (rechtspersoonlijkheid bezittend) zelfstandig bestuursorgaan van de centrale overheid is.
(c) Het BBA strekt ter bescherming van de sociaal-economische verhoudingen in Nederland, waarbij met name het in art. 6 BBA gestelde vereiste van een ontslagvergunning, in het belang zowel van de betrokken werknemers als van de Nederlandse arbeidsmarkt, een sociaal ongerechtvaardigd ontslag beoogt te voorkomen. Van belang is voorts dat de regering bij de wijziging van art. 6 BBA in de jaren ’90 heeft opgemerkt dat zij het noodzakelijk achtte de in deze bepaling opgenomen preventieve bestuurlijke ontslagtoets te handhaven en dat deze ontslagtoets belangrijke functies vervult, niet alleen als waarborg tegen een onredelijk ontslag, maar ook als overheidsinstrument om zwakke groepen op de arbeidsmarkt, zoals (gedeeltelijk) arbeidsongeschikten en ouderen, tegen sociaal ongerechtvaardigd ontslag te beschermen. De ontslagtoets is tevens een belangrijk overheidsinstrument om oneigenlijke instroom in de sociale zekerheid tegen te gaan. (Vgl. HR 24 februari 2012, ECLI:NL:HR:2012:BU8512, NJ 2012/274)
(d) De procedure bij het UWV is geregeld in de art. 2:1-2:7 Ontslagbesluit (zie voor de met ingang van 1 april 2014 in werking getreden versie van het Ontslagbesluit, Stcrt. 2014/5210). Op grond van het Ontslagbesluit stelt het UWV de werknemer in de gelegenheid “verweer te voeren” tegen het verzoek van de werkgever (art. 2:2 lid 1), en kan het UWV, na kennisneming van het verweer, achtereenvolgens de werkgever en de werknemer in de gelegenheid stellen “nogmaals hun zienswijze naar voren te brengen” (art. 2:2 lid 2).
(e) Tegen de beslissing van het UWV tot toewijzing dan wel afwijzing van het verzoek kan noch bezwaar worden gemaakt, noch beroep worden ingesteld bij een ander bestuursorgaan van de overheid. Evenmin kan tegen de beslissing van het UWV beroep worden ingesteld bij een (bestuursrechtelijke of civielrechtelijke) rechterlijke instantie.
(f) Indien het UWV de werkgever een ontslagvergunning verleent, kan de werkgever de arbeidsovereenkomst rechtsgeldig opzeggen. Daarbij dient de werkgever een opzegtermijn in acht te nemen, waarvan de lengte op grond van art. 7:672 BW wordt bepaald door het aantal jaren dat het dienstverband heeft bestaan.
(g) De werknemer wiens arbeidsovereenkomst door opzegging is beëindigd, kan op de voet van art. 7:681 BW bij de kantonrechter een vordering tot schadevergoeding op grond van “kennelijk onredelijk ontslag” instellen. Art. 7:682 lid 1 BW kent de mogelijkheid van herstel van de arbeidsovereenkomst, maar van die mogelijkheid wordt in de praktijk weinig gebruik gemaakt.

3.6.1 De Hoge Raad is voorshands van oordeel dat de procedure bij het UWV moet worden aangemerkt als een administratieve procedure als bedoeld in art. 4 lid 1, aanhef en onder a, Richtlijn (en daarmee tevens als een administratieve procedure als bedoeld in art. 4:67 Wft). Daartoe wijst hij op het navolgende.

3.6.2 In de eerste plaats is van belang dat in art. 4 lid 1, aanhef en onder a, Richtlijn wordt gesproken van “in een gerechtelijke of administratieve procedure” (in de Franse versie: “dans toute procédure judiciaire ou administrative”; in de Duitse versie: “in einem Gerichts- oder Verwaltungsverfahren”; in de Engelse versie: “in any inquiry or proceedings”). Aldus wordt in diverse taalversies onderscheid gemaakt tussen een gerechtelijke procedure enerzijds en een administratieve procedure anderzijds. Daarmee is kennelijk beoogd tot uitdrukking te brengen dat de hier bedoelde administratieve procedure niet noodzakelijkerwijs ten overstaan van een rechterlijke instantie plaatsvindt. Een administratieve procedure ten overstaan van een bestuursorgaan of een andere niet-rechterlijke instantie wordt dus in beginsel ook door de Richtlijn bestreken.
De omstandigheid dat de procedure bij het UWV niet plaatsvindt ten overstaan van een rechterlijke instantie, staat dan ook niet eraan in de weg dat deze procedure wordt aangemerkt als een administratieve procedure in de zin van art. 4 lid 1, aanhef en onder a, Richtlijn.

3.6.3 In dit verband verdient nog opmerking dat de verlening van een vergunning door de overheid naar Nederlands recht niet wordt aangemerkt als een (administratieve) procedure. De betekenis van de ontslagvergunning en de wijze waarop deze wordt verleend (zie hiervoor in 3.5.4), kunnen echter aanleiding zijn de verlening hiervan wel aan te merken als een administratieve procedure in de zin van art. 4 lid 1, aanhef en onder a, Richtlijn.

3.6.4 In de tweede plaats heeft het HvJEU in het hiervoor in 3.1 onder (x) en (xi) aangehaalde arrest Sneller/DAS overwogen dat de Richtlijn, en met name art. 4 ervan, beoogt de belangen van de verzekerden ruim te beschermen, hetgeen niet verenigbaar is met een restrictieve uitleg van art. 4.
Naar hiervoor in 3.5.4 bleek, heeft de verlening van een ontslagvergunning door het UWV verstrekkende gevolgen voor de werknemer, die diens burgerlijke rechten en plichten in de zin van art. 6 EVRM betreffen.
Die verstrekkende gevolgen brengen mee dat de werknemer belang erbij heeft dat zijn standpunt op adequate wijze ter kennis wordt gebracht van het UWV. Met het oog daarop kan de werknemer redelijkerwijs behoefte hebben aan rechtsbijstand door een advocaat of een andere gekwalificeerde persoon.
Naar het voorlopig oordeel van de Hoge Raad rechtvaardigt de ruime bescherming van de belangen van de verzekerde die de Richtlijn, en met name art. 4 ervan, beoogt te bieden, daarom dat de procedure bij het UWV door die bepaling wordt bestreken. Alleen langs die weg kan worden bereikt dat de werknemer die voor rechtsbijstand is verzekerd, aanspraak erop kan maken dat hij in de procedure bij het UWV, die voor het voortbestaan van zijn dienstverband verstrekkende gevolgen kan hebben, is voorzien van rechtsbijstand door een advocaat of een andere gekwalificeerde persoon.

3.7.1 Niettemin kan redelijkerwijs twijfel bestaan over de vraag of art. 4 lid 1, aanhef en onder a, Richtlijn moet worden uitgelegd op de hiervoor in 3.6.1-3.6.4 geschetste wijze. Daartoe wijst de Hoge Raad op het navolgende.

3.7.2 In de eerste plaats bevat de totstandkomingsgeschiedenis van de Richtlijn aanwijzingen dat de opstellers hebben beoogd om onderscheid te maken tussen de buitengerechtelijke (pre-processuele) fase en de gerechtelijke (processuele) fase van een geschil, teneinde alleen laatstgenoemde fase onder het bereik van de Richtlijn te brengen.

3.7.3 In de tweede plaats biedt de wijze waarop de Richtlijn in sommige lidstaten is omgezet, steun voor de opvatting dat het begrip “gerechtelijke of administratieve procedure” van art. 4 lid 1, aanhef en onder a, Richtlijn slechts ziet op procedures ten overstaan van een rechterlijke instantie.

3.7.4 In de derde plaats kan de hiervoor in 3.6.1-3.6.4 bedoelde, ruime uitleg van art. 4 Richtlijn aanzienlijke financiële en bedrijfseconomische gevolgen hebben voor de in de lidstaten bestaande stelsels van rechtsbijstandsverzekering, en voor de toegankelijkheid van die stelsels voor huidige en toekomstige verzekeringnemers.

3.8 De onderhavige vraag van Unierecht laat zich niet zonder redelijke twijfel door de Hoge Raad beantwoorden. Daarom zal de Hoge Raad deze vraag aan het HvJEU voorleggen.

4. Omschrijving van de feiten en uitgangspunten waarop de door het HvJEU te geven uitleg moet worden toegepast
De Hoge Raad verwijst naar de hiervoor in 3.1 vermelde feiten en uitgangspunten, waarvan te dezen moet worden uitgegaan.

5 Vragen van uitleg
De vragen van uitleg van Unierecht waarvan de Hoge Raad – zoals blijkt uit hetgeen hiervoor in 3.4-3.8 is overwogen – beantwoording door het HvJEU nodig acht teneinde de Hoge Raad in staat te stellen de door de voorzieningenrechter op de voet van art. 392 Rv aan de Hoge Raad voorgelegde prejudiciële vraag te beantwoorden, zijn de volgende:
1. Dient het begrip “administratieve procedure” in art. 4 lid 1, aanhef en onder a, van Richtlijn 87/344/EEG van de Raad van 22 juni 1987 tot coördinatie van de wettelijke en bestuursrechtelijke bepalingen betreffende de rechtsbijstandverzekering, aldus te worden uitgelegd dat daaronder is begrepen de procedure bij het UWV, waarin de werkgever verzoekt om een ontslagvergunning teneinde te komen tot beëindiging van de arbeidsovereenkomst met de (voor rechtsbijstand verzekerde) werknemer?
2. Indien het antwoord op vraag 1 afhangt van de kenmerken van de specifieke procedure, zo nodig in samenhang met de feiten en omstandigheden van het geval, aan de hand van welke kenmerken, feiten en omstandigheden dient de nationale rechter dan te bepalen of die procedure dient te worden aangemerkt als een administratieve procedure als bedoeld in art. 4 lid 1, aanhef en onder a, van de Richtlijn?

6 Beslissing

De Hoge Raad:

verzoekt het HvJEU met betrekking tot de hiervoor in 5 geformuleerde vragen uitspraak te doen;

houdt iedere verdere beslissing aan en schorst het geding tot het HvJEU naar aanleiding van dit verzoek uitspraak zal hebben gedaan.

Deze beslissing is gegeven door de vicepresident F.B. Bakels als voorzitter en de raadsheren A.M.J. van Buchem-Spapens, G. Snijders, M.V. Polak en T.H. Tanja-van den Broek, en in het openbaar uitgesproken door de raadsheer G. de Groot op 3 oktober 2014.