Rechtbank: Eiseres had kosten WMO-voorziening moeten meenemen in onderhandelingen met schadeverzekeraar

Uitspraak

RECHTBANK ROTTERDAM

Zittingsplaats Rotterdam

Bestuursrecht

zaaknummer: ROT 21/4667

uitspraak van de meervoudige kamer van 20 juni 2023 in de zaak tussen

[naam eiseres] , uit [plaats] , eiseres,

gemachtigde: mr. M.F. Vermaat,

en

het college van burgemeester en wethouders van de gemeente Lansingerland (het college), verweerder,

gemachtigde: [naam gemachtigde] .

Inleiding

1. Het college heeft de aanvraag van eiseres voor individuele begeleiding en huishoudelijke ondersteuning vanuit de Wet Maatschappelijke Ondersteuning (WMO) met het besluit van 29 april 2021 afgewezen (het primaire besluit).

1.1.

Met het besluit van 10 augustus 2021 op het bezwaar van eiseres (het bestreden besluit) is het college bij de afwijzing van de aanvraag gebleven.

1.2.

Eiseres heeft tegen het bestreden besluit beroep ingesteld. Op 30 april 2023 heeft het college gereageerd op het beroepschrift. Eiseres heeft op 4 mei 2023 gereageerd op het verweerschrift.

1.3.

De rechtbank heeft het beroep op 12 mei 2023 op zitting behandeld. Hieraan hebben deelgenomen: de gemachtigde van eiseres en de gemachtigde van het college.

Totstandkoming van het besluit

2. Eiseres was op 18 oktober 2006 betrokken bij een ongeval, waarbij zij een incomplete dwarslaesie heeft opgelopen. Vanaf oktober 2007 heeft eiseres diverse WMO-maatwerkvoorzieningen door het college toegekend gekregen. Op 17 maart 2021 heeft eiseres een aanvraag voor individuele begeleiding en huishoudelijke ondersteuning ingediend.

2.1.

Eiseres heeft in juli 2018 een vaststellingsovereenkomst gesloten met de schadeverzekeraar van de aansprakelijke partij voor het ongeval. In deze vaststellingsovereenkomst is tegen finale kwijting aan eiseres een bedrag van

€ 1.759.359,00 toegekend voor de door haar geleden schade. Aan de vaststellingsovereenkomst is Bijlage A gehecht, waarin is gespecificeerd hoe het schadebedrag is opgebouwd. In Bijlage A is onder meer opgenomen:

“(…)

kosten van toekomstige verzorging € 305.800,00

(…)

Overige toekomstige schade (auto, rolstoel, meerkosten vakantie, etc.) € 325.000,00

(…)”

2.2.

Het college heeft met het primaire besluit de aanvraag afgewezen omdat het binnen de eigen verantwoordelijkheid van eiseres ligt om op eigen kracht in de

WMO-voorzieningen te voorzien.

2.3.

Het bestreden besluit is door het college als volgt gemotiveerd. Eiseres heeft een aanzienlijke schadevergoeding ontvangen, die nadrukkelijk bedoeld is voor de WMO-voorzieningen waarvoor eiseres nu het college aanspreekt. Aan het regresrecht van het college op de verzekeraar van de aansprakelijke partij wordt niet toegekomen, omdat eiseres voldoende eigen middelen heeft om in haar maatschappelijke ondersteuning te voorzien. Voor zover het schadebedrag uit de vaststellingsovereenkomst slechts bedoeld is als een aanvulling op de zorgwetten, heeft eiseres onvoldoende aangetoond waaruit dit zou blijken. Bovendien volgt uit de wetsgeschiedenis dat, indien eiseres de schadeverzekeraar aanspreekt tot vergoeding, zij ervoor moet zorgen dat zij de volledige schade vergoed krijgt.

Beroep van eiseres

3. Eiseres voert aan dat de bedoeling van partijen in de vaststellingsovereenkomst is dat de genoemde bedragen een aanvulling zijn op de uitkeringen op grond van de WMO, de Algemene Wet Bijzondere Ziektekosten (AWBZ, nu Wet langdurige zorg (Wlz)) en de Zorgverzekeringswet. Verweerder heeft zich verder ten onrechte op het standpunt gesteld dat het tot de eigen kracht en verantwoordelijkheid van eiseres behoort om de aanspraken op schadevergoeding bij de aansprakelijke partij neer te leggen. Hiervoor is nu juist het regresrecht in de wet geregeld. Het convenant dat tussen de Vereniging van Nederlandse Gemeenten (VNG) en het Verbond van Verzekeraars is gesloten, waarbij het regresrecht van gemeenten door de verzekeraars is afgekocht, is ook op de aanvraag van eiseres van toepassing. Als er geen regres mogelijk is, kan dit ook niet via een omweg door het college worden gehaald door te stellen dat eiseres al door de verzekeraar is gecompenseerd. Die zou dan betalen voor kosten die zijn afgekocht.

De wet

4. De voor deze uitspraak belangrijke wetten en regels zijn de volgende.

Artikel 2.3.2 lid 4 WMO 2015

(…)

4. Het college onderzoekt:

1. de behoeften, persoonskenmerken en de voorkeuren van de cliënt;

1. de mogelijkheden om op eigen kracht of met gebruikelijke hulp zijn zelfredzaamheid of zijn participatie te verbeteren of te voorzien in zijn behoefte aan beschermd wonen of opvang;

1. de mogelijkheden om met mantelzorg of hulp van andere personen uit zijn sociale netwerk te komen tot verbetering van zijn zelfredzaamheid of zijn participatie of te voorzien in zijn behoefte aan beschermd wonen of opvang;

1. de behoefte aan maatregelen ter ondersteuning van de mantelzorger van de cliënt;

1. de mogelijkheden om met gebruikmaking van een algemene voorziening of door het verrichten van maatschappelijk nuttige activiteiten te komen tot verbetering van zijn zelfredzaamheid of zijn participatie, onderscheidenlijk de mogelijkheden om met gebruikmaking van een algemene voorziening te voorzien in zijn behoefte aan beschermd wonen of opvang;

1. de mogelijkheden om door middel van samenwerking met zorgverzekeraars en zorgaanbieders als bedoeld in de Zorgverzekeringswet en partijen op het gebied van publieke gezondheid, jeugdhulp, onderwijs, welzijn, wonen, werk en inkomen, te komen tot een zo goed mogelijk afgestemde dienstverlening met het oog op de behoefte aan verbetering van zijn zelfredzaamheid, zijn participatie of aan beschermd wonen of opvang;

2. welke bijdragen in de kosten de cliënt met toepassing van het bepaalde bij of krachtens de artikelen 2.1.4 en 2.1.4a, verschuldigd zal zijn.

(…)

Artikel 2.3.5 WMO 2015

(…)

3. Het college beslist tot verstrekking van een maatwerkvoorziening ter compensatie van de beperkingen in de zelfredzaamheid of participatie die de cliënt ondervindt, voor zover de cliënt deze beperkingen naar het oordeel van het college niet op eigen kracht, met een algemeen gebruikelijke voorziening, met gebruikelijke hulp, met mantelzorg of met hulp van andere personen uit zijn sociale netwerk dan wel met gebruikmaking van algemene voorzieningen kan verminderen of wegnemen. De maatwerkvoorziening levert, rekening houdend met de uitkomsten van het in artikel 2.3.2 bedoelde onderzoek, een passende bijdrage aan het realiseren van een situatie waarin de cliënt in staat wordt gesteld tot zelfredzaamheid of participatie en zo lang mogelijk in de eigen leefomgeving kan blijven.

(…)

Beoordeling door de rechtbank

5. De rechtbank beoordeelt de vraag of het college de aanvraag van eiseres voor individuele begeleiding en huishoudelijke ondersteuning op grond van de WMO terecht heeft afgewezen. Zij doet dat aan de hand van de beroepsgronden van eiseres.

5.1.

De rechtbank acht het beroep ongegrond. Hierna legt de rechtbank uit hoe zij tot dit oordeel komt en welke gevolgen dit oordeel heeft.

Eigen verantwoordelijkheid eiseres

5.2.

De eerste vraag die de rechtbank dient te beantwoorden is in hoeverre de eigen kracht of verantwoordelijkheid van eiseres een beroep op de WMO in de weg staat. In de uitspraak van 19 juni 2013 heeft de Centrale Raad van Beroep (CRVB) onder de oude WMO 2007 het volgende overwogen:

“4.3. De artikelen 2 en 4 van de Wmo stellen mitsdien voorop dat sprake moet zijn van een noodzaak tot ondersteuning, wil een aanvrager voor een voorziening in aanmerking kunnen komen. Zoals de Raad al vaker heeft overwogen (CRvB 21 mei 2012, LJN BW6810) speelt in de Wmo de eigen verantwoordelijkheid van burgers een grote rol. De Raad baseert zich hiervoor op de parlementaire geschiedenis, meer in het bijzonder op de memorie van toelichting (Tweede Kamer, 2004-2005, 30 131, nr. 3). Daarin heeft de regering onder meer verwoord dat gemeenten kunnen zorgdragen voor een goed samenhangend stelsel van ondersteuning van burgers die niet goed in staat zijn in bepaalde situaties zelf of samen met anderen oplossingen te realiseren. Voor die gevallen die door de burgers onmogelijk zelf kunnen worden geregeld, behoort de overheid verantwoordelijkheid te nemen.

4.4.

In het midden kan worden gelaten of de in geding gebrachte stukken over de letselschadevergoeding uitsluitsel geven over de vraag of in deze vergoeding ook een bedrag voor de lift is begrepen. Ook uitgaande van de stelling van appellant dat in het letselschadebedrag geen vergoeding van de lift is begrepen, is er gelet op wat onder 4.3 is overwogen voor het college namelijk geen noodzaak tot ondersteuning. Appellant had in de omstandigheden van dit geval immers mogelijkheden om zelf voor een oplossing te zorgen. Het had op zijn weg gelegen om de kosten die gemoeid zijn met het aanpassen van zijn woning in het letselschadebedrag te verdisconteren. Dat dit, zoals appellant heeft gesteld, bij de onderhandelingen met Delta Lloyd geen onderwerp van gesprek is geweest, omdat appellant een aanvraag voor deze woningaanpassing bij het college had ingediend, maakt dit gezien de eigen verantwoordelijkheid van appellant voor het naar vermogen zelf regelen van een oplossing voor de noodzakelijke woningaanpassing niet anders.” 1

5.3.

De bedoeling van de wetgever in de WMO 2007 was: eigen verantwoordelijkheid gaat voor overheidsverantwoordelijkheid. De CRVB overwoog, met dezelfde verwijzing naar de parlementaire geschiedenis als in een eerdere uitspraak uit 20122, dat met de wet is beoogd dat de overheid alleen verantwoordelijkheid moet nemen in de gevallen die door de burger onmogelijk zelf kunnen worden geregeld.

5.4.

De bedoeling van de wetgever is met de invoering van de huidige WMO niet veranderd. Ook binnen de huidige WMO neemt de eigen verantwoordelijkheid een centrale, zo niet een grotere plek in. In de Memorie van Toelichting op de WMO wordt als eerste aandacht besteed aan de eigen verantwoordelijkheid.3 Ook bij de toelichting op artikel 2.3.5, derde en vierde lid, van de WMO is nadrukkelijk opgenomen dat de maatwerkvoorziening een hekkensluiter is.4 De eigen verantwoordelijkheid staat voorop.

5.5.

In de huidige WMO is, anders dan in de WMO 2007, in artikel 2.4.3 een regresrecht opgenomen. Aan een gemeente komt het recht toe om de krachtens de WMO gemaakte kosten te verhalen op degene die vanwege het schadeveroorzakende feit, dat aanleiding heeft gegeven tot het verstrekken van een maatwerkvoorziening of een persoonsgebonden budget, jegens de WMO-cliënt naar burgerlijk recht tot schadevergoeding verplicht is. Dit heeft als doel de schade die als gevolg van een gebeurtenis waarvoor een ander aansprakelijk is, uiteindelijk te laten dragen door de aansprakelijke persoon en niet door de samenleving.5 Ook is in artikel 2.4.4 van de WMO de mogelijkheid neergelegd om afspraken te maken tussen de VNG en schadeverzekeraars over het afkopen van de schadeplichtigheid van de verzekerden.

5.6.

Voor de periode 2015 tot en met 2018 is tussen de VNG en schadeverzekeraars in een convenant het regresrecht door de schadeverzekeraars afgekocht met een afkoopsom.6 Voor de periode vanaf 2019 is het convenant niet verlengd. In het convenant zijn wel afspraken gemaakt over regres van schadeveroorzakende gebeurtenissen die hebben plaatsgevonden in de jaren waarvoor de desbetreffende afkoopsom gold dan wel gebeurtenissen van vóór 1 januari 2015, ook al is de zorg in latere jaren verstrekt.7

5.7.

In het geval van eiseres heeft eiseres met de verzekeraar een vaststellingsovereenkomst gesloten. Volgens eiseres is afgesproken dat de vergoeding van ‘toekomstige zorg’ een aanvulling is op de WMO-voorzieningen van het college. Het gaat hierbij, zoals op de zitting is toegelicht, met name om ‘uitgebreidere’ of ‘luxere’ voorzieningen die niet (volledig) door de WMO worden gedekt. De verzekeraar heeft eiseres dus naar het college verwezen voor alle voorzieningen die wel door de WMO worden gedekt. Eiseres is hiermee akkoord gegaan. Dit is niet in lijn met de gedachte achter de WMO, namelijk dat de aansprakelijke partij de schade vergoedt indien hij daarvoor wordt aangesproken.8 De schadeverzekeraar dient de door de aansprakelijke partij veroorzaakte schade te vergoeden.

5.8.

Daarnaast doet de invoering van het regresrecht in de huidige WMO niets af aan het beginsel van de eigen kracht van de betrokkene.9 Het regresrecht geeft de betrokkene de vrijheid om te kiezen om de verzekeraar aan te spreken of aanspraak te maken op de WMO. Vergoeding van letselschade door letselschadeverzekeraars kan een lang proces van onderhandelingen zijn. Tijdens deze weg moet het voor het slachtoffer mogelijk zijn om toch aanspraak te maken op WMO-voorzieningen. Het regresrecht is bedoeld om slachtoffers tegemoet te komen. Wanneer het slachtoffer een aanvraag doet bij de gemeente kan alsnog de schade op de aansprakelijke partij worden verhaald, zonder dat het slachtoffer al deze moeite hoeft te doen. Het convenant dat tussen de VNG en bijna alle schadeverzekeraars over de periode van 2015 tot en met 2018 is gesloten, is een privaatrechtelijke aangelegenheid, die de bedoeling van de WMO niet kan doorkruisen. Dit geldt ook voor de afspraak tussen de VNG en de schadeverzekeraars over het regres van schadeveroorzakende gebeurtenissen die hebben plaatsgevonden in de jaren waarvoor de desbetreffende afkoopsom gold dan wel gebeurtenissen van vóór 1 januari 2015 ook al is de zorg in latere jaren verstrekt. De stelling van eiseres dat een schadeverzekeraar ‘dubbel’ zou worden aangesproken wanneer een schadeverzekeraar ook gehouden is die schade te vergoeden die na 1 januari 2019 wordt gevorderd vanwege een schadeveroorzakende gebeurtenis van vóór 1 januari 2015 terwijl deze schade reeds is afgekocht, volgt de rechtbank daarom niet.

5.9.

In het geval van eiseres is, aldus de stelling van eiseres en de verzekeraar zelf, bewust afgesproken om alleen een post in de vaststellingsovereenkomst op te nemen voor aanvullingen op onder andere WMO-voorzieningen. Het strookt niet met de bedoeling van de wetgever om samen met de verzekeraar af te spreken dat voor bepaalde delen van de letselschade aanspraak gemaakt moet worden op publieke gelden.10 De rechtbank vindt naast de wetsgeschiedenis ook steun voor dit standpunt in het zogenoemde stappenplan dat in de jurisprudentie is ontwikkeld.11 Het college dient bij de vierde stap te onderzoeken of en in hoeverre de eigen mogelijkheden, gebruikelijke hulp, mantelzorg, ondersteuning door andere personen uit het sociale netwerk en voorliggende (algemene) voorzieningen de nodige hulp en ondersteuning kunnen bieden.12 Pas wanneer de mogelijkheden ontoereikend zijn, dient het college een maatwerkvoorziening te verlenen.13 Het had op de weg van eiseres gelegen om de kosten voor onder andere de WMO-voorzieningen mee te nemen in de onderhandelingen met de schadeverzekeraar.

5.10.

Gezien de overwegingen 5.2 tot en met 5.9 heeft het college terecht besloten het WMO-verzoek af te wijzen omdat het binnen de eigen verantwoordelijkheid van eiseres lag om met de verzekeraar een regeling te treffen. Eiseres had op eigen kracht in de gevraagde voorzieningen kunnen voorzien. De beroepsgrond slaagt niet.

Uitleg vaststellingsovereenkomst

5.11.

Gezien het oordeel in overweging 5.10 hoeft de beroepsgrond over de uitleg van de vaststellingsovereenkomst niet meer besproken te worden.

Vertrouwensbeginsel

5.12.

Voor zover in de beroepsgronden een beroep op het vertrouwensbeginsel gelezen moet worden, slaagt dit beroep niet. Een nieuwe aanvraag behoort opnieuw te worden beoordeeld.14 Van een toezegging van het college omdat eiseres eerdere ondersteuning vanuit de WMO ontving, waaruit eiseres kon en mocht afleiden dat aan haar een nieuwe maatwerkvoorziening zou worden toegekend, is niet gebleken.15 Eiseres heeft geen omstandigheden aangevoerd waaruit dit zou blijken.

Conclusie en gevolgen

6. Het beroep is ongegrond. Dat betekent dat het bestreden besluit in stand blijft en dat de aanvraag terecht is afgewezen. Eiseres krijgt daarom het griffierecht niet terug. Zij krijgt ook geen vergoeding van haar proceskosten.

Beslissing

De rechtbank verklaart het beroep ongegrond.

Deze uitspraak is gedaan door mr. C.A. Hage, voorzitter, mr. P. Vrolijk en mr. M.V. van Baaren, leden, in aanwezigheid van E.J. van den Doel, griffier. De uitspraak is uitgesproken in het openbaar op 20 juni 2023.

De griffier is verhinderd de uitspraak te ondertekenen.

Griffier

voorzitter

Een afschrift van deze uitspraak is verzonden aan partijen op:

Informatie over hoger beroep

Een partij die het niet eens is met deze uitspraak, kan een hogerberoepschrift sturen naar de Centrale Raad van Beroep waarin wordt uitgelegd waarom deze partij het niet eens is met deze uitspraak. Het hogerberoepschrift moet worden ingediend binnen zes weken na de dag waarop deze uitspraak is verzonden. Kan de indiener de behandeling van het hoger beroep niet afwachten, omdat de zaak spoed heeft, dan kan de indiener de voorzieningenrechter van de Centrale Raad van Beroep vragen om een voorlopige voorziening (een tijdelijke maatregel) te treffen.

1CRVB 19 juni 2013, ECLI:NL:2013:CRVB:776.

2CRVB 21 mei 2012, ECLI:NL:CRVB:2012:BW6810.

3Kamerstukken II 2013/14, 33841, nr. 3, p. 25 en 30. Zie ook Module WMO, art. 2.3.2 Wmo 2015, aant. 1.4.

4Kamerstukken II 2013/14, 33841, nr. 3, p. 148.

5Kamerstukken II 2013/14, 33841, nr. 3, p. 158.

6Zie voor 2018 https://www.verzekeraars.nl/media/4733/overeenkomst-afkoop-regresrecht-wmo-2018.pdf

7Zie artikel 2 lid 2 van het convenant 2018.

8Zie ook Kamerstukken II 2020/21 Aanhangsel, p. 1.

9Vergelijk ook Rb Gelderland 27 maart 2018, ECLI:NL:RBGEL:2018:1372 en Rb. Gelderland 27 oktober 2017, ECLI:NL:RBGEL:2018:5587.

10Zie ook antwoorden van de Minister op Kamervragen Kamerstukken II 2020/21, aanhangsel.

11Zie bijvoorbeeld CRVB 21 maart 2018, ECLI:NL:CRVB:2018:819.

12Zie ook Rb Gelderland 27 oktober 2017, ECLI:NL:RBGEL:2017:5587.

13Zie bijvoorbeeld CRVB 21 maart 2018, ECLI:NL:CRVB:2018:819, 4.4.2.

14Zie bijvoorbeeld CRVB 28 november 2012, ECLI:NL:CRVB:2012:BY4602.

15Zie bijvoorbeeld CRVB van 17 februari 2022, ECLI:NL:CRVB:2022:308.